孙洁:PPP与政府购买服务辨析

最近财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务的名义违法违规融资的通知》财预【2017】87号文件,引起市场反响。如何区分PPP与政府购买服务,的确,在理论上这两个概念并没有严格的界限,也有不少人将政府付费的PPP模式也称为“政府购买服务”,这让本来容易混淆的概念变得更加模糊不清,一些地方本来可以采用政府付费的PPP模式改为政府购买服务的方式,一个重要原因是政府购买服务时,政府的支付并不受到PPP模式中“政府支出责任不得超过一般公共预算支出10%”规定的约束。通知特别提到“严禁将建设工程作为政府购买服务的项目,严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围”。

如何区分这一概念呢?我们先举两个例子,通过这两个例子来说明PPP与政府采购的不同之处。

第一个例子,假设社会上有一些老人需要理发,政府且有为这些老人提供理发服务的责任,政府为了完成这个责任,可以有三种方式:一是自己建设一个理发店,专业为老人提供服务;二是采用政府购买服务的方式,通过公开采购方式向社会上具有这方面能力的机构采购这种理发服务,至于理发店设在什么地方、什么样的建筑条件等一切都企业自主决定,政府只需要将这些老人理发任务交其完成,并让老人满意即可;三是采用PPP模式,政府按照PPP模式的政府采购管理办法中规定的方式选择一个合作伙伴,并由其设立项目公司,负责建设一个理发店,并为老人提供服务,政府按服务数量和质量付费,运营一定年限后,理发店移交政府管理(说明:这里仅仅是想通过这个例子来说明PPP和政府购买服务的区别,理发实属于市场化的领域,政府不会在该领域采用PPP)。

第二个例子,政府为公众提供保障性住房,由于保障性住房分为若干类别,在这里我们以廉租房为例。同样,政府提供廉租房也可以采用三种方式,一是自己建设;二是采用政府购买服务的方式,具体做法是政府向社会上提供租赁住房的机构(或企业)统一租赁一批住房提供给符合条件的公众使用,当然政府统一采购时,其价格会得到相应的优惠,这同样属于市场价格,政府不能够定价;三是采用PPP模式来提供,具体做法是,政府选择一个合作伙伴,由合作伙伴设立一个项目公司,项目公司按照政府要求,负责建设保障性住房,政府安排给使用者,若干年后再将住房无偿移交给政府。

通过上面的例子我们可以观察到,在政府购买服务中:首先,政府购买服务属于一个市场化行为,企业将理发店或租赁房建在什么地方,采用什么样的经营方式是企业决策。

其次,政府购买价格也是市场价格,政府关心的是为老人提供的理发服务或给公众提供的廉租房是否能够让老人和公众满意。

第三,企业除了为政府提供服务外还要为社会其他成员提供服务,也就是说,政府购买的只是企业生产的一部分服务而非全部。

第四,企业是否盈利或盈利多少与政府没有关系。

让我们再看一下PPP模式的情况:第一,理发店或廉租房的选址、建设符合政府规划。

第二,理发价格或廉租房价格取决于政府。

第三,经营期限可以双方约定。

第四,如果经营者收益不足,政府会给予承诺服务数量的水平,以确保其盈利性。能否为社会其它成员提供服务,需要合同约定。

第五,政府得到的是工程提供的所有服务。

第六,理发店或住房最终应当无偿移交政府。

从上面的比较我们可以发现,PPP和政府购买的区别有以下四个方面。

1.政府购买服务,不包含与提供服务相关的工程。PPP模式下,政府购买的工程加服务(服务指与工程相关的服务,如工程的维护、管理与使用等)。

2.政府购买服务中,企业收益由市场决定,PPP模式中项目公司收益遵照盈利而不暴利的原则。

3.定价机制不同,政府购买服务属于市场定价,PPP模式中由政府定价。

4.政府购买服务中,企业提供的服务属于市场行为,而PPP模式中,企业不会以市场的方式提供,如果涉及向公众收费也必须由政府特别许可。

当然,在前面的区分中,涉及到一个问题,就是在PPP模式中,其中的BOO的形式,最终的资产也不无偿移交给政府,这种情况是属于PPP还是属于政府购买服务呢?下面对这种类型的PPP作一个分析。

我们首先看一下,是不是所有被称为BOO的形式都属于PPP,例如:任何投资者都可以依法建设一个生产企业,自己拥有资产所有权,并对其进行运营,这显然是BOO,能称得上是PPP模式吗?显然不是。因此,并非我们称的BOO都是PPP模式。什么情况下才属于PPP呢?其实它是有前置条件的,有且只有其运营权是政府特许给企业的情况下,而且这个特许权有一定的期限,才能称为是PPP模式。那么,它与政府购买服务又有什么不同呢?前面提到,政府购买服务中有服务是一个市场行为,不需要政府特许就可以生产并以市场价格销售,而PPP模式下的BOO需要政府特别许可。因此,我们可以通过是否需要政府特许这一特点来判断是属于政府购买服务还是PPP模式。

至于一些机构将金融机构提供的资金也看作政府购买服务,无疑是一种变相利用政府购买服务这一规则而已,和真正的购买服务与PPP都没有任何关系。


文章分类: 理论研究
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