研究报告    第31期(总第894期)

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研究报告


第31期(总第894期)


财政部财政科学研究所                     2009年4月28日





公私伙伴关系(PPP)的概念、特征与职能

贾  康   孙  洁


内容提要

公私伙伴关系已经被广泛应用到各种公共产品和服务当中,但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。本文从管理的视角概括了PPP的概念,并从公私伙伴关系的概念、特征和职能三个层面力求较全面地认识PPP,强调了其对于经济社会转轨中促进制度、机制创新的意义和职能。

[关键词]公私伙伴 关系 本质




“竞争可以是建设性的,也可以是破坏性的:即使其为建设性的时候,竞争也没有合作那样有利”1。马歇尔在其《经济学原理》中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。人们往往认为,在市场经济中竞争是万能的,其实并不尽然,竞争固然重要,但也不排斥合作。PPP的本质是合作而非简单的竞争,竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。

一、概念

关于PPP的概念目前还没有一个大家公认的说法,不同的人从不同的角度会有不同的理解。英文Public Private Partnerships(简称PPP) 也有多种译法,如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等等。下面列举几种具有代表性的说法。

(一)机构给PPP的概念

1.联合国发展计划署1998年给PPP的概念是:PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

2.联合国培训研究院的概念是:PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系,其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施2

3.欧盟委员会的概念是:PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务3

4.美国PPP国家委员会的概念是:PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求4

5.加拿大PPP国家委员会的概念是:PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的基础上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求5

(二)专家给的概念

1.PPP,首先是广义界定,指公共和私营部门共同参与生产的提供物品和服务的任何安排。其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目(E.S.Savas,2002)。再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作(Perry Davis, ed.,1986)。

2.PPP是指为了实现共同目标和互惠互利,公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系(Kernaghan)。

3.PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同,由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理,或由私营部门实体代表一个公共部门实体(利用基础设施)向社会提供各种服务。这种模式通常有如下特征(G. Peirson, P. Mcbride, 1996):

公共部门实体通常根据协议向私营部门实体移交基础设施(是否付款作为回报要视情况而定);

由私营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施;

由公私部门指定基础设施的运行特性;

私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务(通常对运营和定价进行限制);

在协议到期后,私营部门实体同意向公共部门移交基础设施(是否付款视情况而定)。

4.PPP是一种“合作关系”,包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面,通过这种合作关系来促进政策和计划的实行,提供政府计划和服务(Armstrong)。

5.PPP,在两个或多个实体之间达成协议,从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营,并在一定程度上共享权力、共担责任,联合投入资源,共担风险,互惠互利(Treasury Board Secretariat, Impediments to Partnering)。

通过上面众多概念可以看出,虽然无论是机构或是专家,对PPP都还没有形成一个完全一致的表述,但是,从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特征:首先是公共部门与私营部门的合作,合作是前提,每个概念中都包含合作这个关键词;其次是把提供公共产品或服务,包括提供基础设施,作为合作的目标;第三是强调利益共享,就是说在合作过程中,私营部门与公共部门共赢;第四是风险共担。这些特征大体上概括了PPP概念的基本要素,在此基础上,我们认为,PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这样几个要点。

(三)本文给PPP的概念

根据人们对PPP的认识,并结合上面比较典型的观点,可以就PPP及其管理模式作出这样一个定义:所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程,可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。我们知道,政府应当为社会公众提供公共产品和服务,但大量准公共产品与服务的提供过程,并不必然排斥私人部门的参与,相反,还可能带来一系列正面效应。如果让私人部门做这些事情,理所当然要经过政府公共部门的同意或许可;同时,为了确保私人部门提供公共产品的质和量,私人部门必然要接受政府部门的监督。政府公共部门为了能够让私人部门合理参与,也必然要为其设置相应的条件,如保证其实现一定的利益、帮助其控制相应的风险等,只有这样,私人部门才愿意做过去本该由政府公共部门做的事情。

一旦民营部门做了公共部门的事情,一定是民营部门与政府公共部门合作的结果,而非相互竞争的结果——虽然在具体的民营企业或机构参与者的确定或挑选过程中,一般应当安排必要的竞争,那只是民营部门做这个事在项目具体落实程序中、环节上的单方面的内部竞争。

PPP管理模式与融资模式的区别是:(1)融资只是PPP的目的之一,并不是全部。PPP项目中会涉及到融资问题,但不仅限于融资问题,政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外,大多都还利用了民营部门的生产与管理技术。(2)融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中,更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明,追求整个项目风险最小化的管理模式,要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应,需要从管理模式创新的层面上理解和总结。(3)与风险控制相对应,融资者考虑的是自己收益最大化,而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。可以说,实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题,但是,作为PPP管理模式中的合作双方,又是受到不允许过分追求局部利益的制约的,因为这一模式涉及到更多的公众利益。在PPP管理框架下,政府为了吸引民间资本进入,减少民营部门的经营风险,会确保其经营具有一定的收益水平,但又不应收益过高,如果收益过高,政府方面也会作出相应控制。

美国管理学家斯蒂芬·P·罗宾斯给管理下的定义是:管理是指同别人一起,或通过别人使活动完成得更有效的过程6。而PPP就是公共部门与民营部门一起,使得公共产品和服务的提供更为有效的过程。由此可以看出,应当把PPP放在一种管理模式的高度来认识,它其中可以包含其融资模式。

二、特征

在明确PPP的概念之后,我们可以看出:PPP的运行具有三个重要的特征:伙伴关系、利益共享和风险分担。

(一)伙伴关系:项目目标一致

伙伴关系是PPP第一大特征,所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。可以说,伙伴关系是PPP中最为首要的问题,没有伙伴关系就没有PPP。政府购买商品和服务,给予授权,征收税费和收取罚款,这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如,即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐,这也不能构成一种伙伴关系(Kelly, 2000,p.10)。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其它关系相比,一个显著的独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系,核心问题是在其中存在一个共同的目标:在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多的产品或服务。民营部门是以此目标实现自身利益的追求,而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

形成伙伴关系要落实到项目目标一致之上,但这还是不够的,为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展,还需要伙伴之间相互为对方考虑问题,具备另外两个显著特征:利益共享和风险分担。

(二)利益共享

利益共享是PPP的第二个特征。在这里需要明确的是,PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润,而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制,即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是,任何PPP项目都是公益性项目,不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润,其实是很容易的一件事情,只要允许提高价格,就可以使利润大幅度提高。不过,这样做必然会带来社会公众的不满,最终还可能会引起社会的混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润,那么如何与民营部门实际地共享利益呢?共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外,也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

在此,利益共享显然是伙伴关系的基础之一,如果没有利益共享,同样也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

(三)风险分担

PPP的第三个特征是风险分担。伙伴关系不仅仅意味着利益共享,同时也意味着风险分担。与市场经济规则兼容的PPP中,利益与风险也有对应性,风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担,也不可能形成这种伙伴关系。

无论是市场经济或计划经济、无论是私人部门或公共部门、无论是个人或企业,没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家,其实也不会喜欢风险,而是会为了利益千方百计地来避免风险。在PPP中,公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征,是其区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。如政府采购过程,之所以还不能称为公私合作伙伴关系,是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系(PPP)中,公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子就是,在隧道、桥梁、干道建设中,如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益,这时公共部门可以对其进行现金流量补贴,这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时,民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域,对于公共部门而言,却正是管理层“道德风险”的易发领域,这种风险由此而得以规避。

如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担,那么毫无疑问,整个基础设施建设项目的成本就能最小化7。PPP管理模式中,更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担,而将整体风险最小化。事实证明,追求整个项目风险最小化的管理模式,要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。所以,我们强调,PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应,需要从管理模式创新的层面上理解和总结。

三、职能

PPP是一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制,还具有其它管理模式所不具备的职能:扩量融资、利用新技术,以及特别值得强调的机制创新的职能。

(一)一般职能:计划、组织、领导和控制

计划包括:定义组织目标;制定全局战略以实现这些目标;开发一个全面的分层计划体系以综合和协调各种活动8。计划是一种协调的预案和过程,它给管理者和非管理者指明了方向。当所有相关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必须做出什么贡献时,他们就能开始协调他们的活动,互相合作,结成团队。如果没有计划,则会走许多弯路,从而使实现目标的过程失去效率。总之,有了计划可以减少重复性和浪费性的活动:在实施之前的协调过程可以发现浪费和冗余,低效率的问题会暴露出来,进一步,当合理化的手段和追求的目标设定清楚时,通过计划可以减小不确定性,使管理者能够预见到行动的结果。

计划可分为正式计划和非正式计划。在PPP管理中,通常正式计划是由公共部门和民营部门共同制定并以契约方式认可的,通过计划可以清楚看到公共部门与民营部门的共同目标是什么,也可以清楚看到其后公共部门与民营部门各自的目标是什么。在公私合作过程,每一个时期也都有具体的目标,这些目标被郑重地写下来并使合作双方的全体成员都知道,就是说,让每一个参与管理的人都明确组织想要达到什么目标和怎么实现这些目标。

组织一般由组织结构、组织与职务、人力资源管理、变革与创新的管理等要素组成。组织结构描述组织的框架体系9。在PPP过程中,有时会因特殊的项目而设立新的组织机构,有些项目会以原来的组织机构为基础不再设立的新的组织机构。在新设立的组织机构中,一般会有公共部门和民营部门双方人员共同组成,根据合同要求安排相应的管理职位。

领导包含两个方面的内涵,一个是动词——领导;另一个是名词——领导者。这方面PPP也有着不同于一般管理模式的特点,如上海浦东自来水厂采用PPP管理模式中,新成立的法国威望迪集团持股50%的水务公司,其董事长和总经理是由中方和法方轮流执政(中方人员任董事长时,法方任总经理;法方任懂事长时,中方任董经理)。这体现了PPP管理模式中,领导职能的特殊作用和创新形式。

控制可以定义为,监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程10。一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织目标的。控制系统越是完善,管理者实现组织的目标就越是容易。控制过程一般可分为三个步骤:第一是衡量实际绩效;第二是将实际绩效与标准进行比较;第三是采取管理行动来纠正偏差或不适当的标准。在PPP管理过程,控制职能表现得更为明显,无论是公共部门还是民营部门都在时刻衡量实际绩效。民营部门衡量实际产生的收益(投资回报)如何,而公共部门衡量的是社会公众所产生的反映如何。在第二步,民营部门更多地在考虑实际产生的绩效与以往的其它项目进行比较;而公共部门则将实际取得的绩效与合作前进行比较;第三步是采取相应的管理行动纠正偏差。尽管计划可以制定出来;组织结构可以调整得非常有效;员工的积极性也可能调动起来,但是这仍然不能保证所有的行动都按计划意图执行,不能保证管理者追求的目标一定能达到。因此控制是非常重要的,因为它是管理职能环节中最后的一环。

(二)特殊职能:融资、利用新技术和机制创新

PPP作为一种新型的管理模式,它不仅仅具备了管理的一般职能,除此之外,它还兼具有融资、利用新技术和机制创新的职能,这是一般管理所不具备的。在PPP初起之时,人们就是把PPP当作一种融资的形式。随着对PPP认识的不断深入,对PPP的管理模式概念有必要加以强调并使人们所认知。

融资职能是人们对PPP最早的认识,直到现在还有相当多的人认为PPP是一种融资模式。PPP兴起之初,其主要目的也就是为基础设施融资,具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。政府在建设公路、铁路等基础设施时,往往由于资金不足,让民营部门进行投资,民营部门通过收费的形式收回投资。正是这种融资的职能,使得人们对PPP有了极大的兴趣和热情,随后这种PPP的融资职能被不断地运用到基础设施的各个方面,如自来水提供、污水处理、隧道建设、公共卫生与医疗、基础教育等等。政府公共部门在不同的领域,通过民营资本来为社会提供公共产品和服务,可以弥补政府向社会提供公共产品和服务过程中资金的不足。BOT是众多PPP管理具体模式中,融资功能表现最为明显的一个,政府公共部门通常让民营部门利用自己的资金建设基础设施(如高速公路),然后让民营部门经营,并从中获得收益,经过一定的时间再转移给政府部门。政府在此过程中可能不需要投资一分钱,却为社会提供出原来本应该自己提供的基础设施和服务,同时经过一定的时期后,还拥有了该基础设施。由此可见PPP融资功能之一斑。

利用新技术包含两个意思:一个是生产方面的技术;另一个是管理方法的技术。之所以说利用新技术是PPP管理模式的一个职能,是因为通过PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时,也为公共部门带来了民营企业、机构基于其活力而开发的新的生产技术和管理技术,从而可能会大大提高公共产品和服务提供的效率和水平,从而在不增加公众税负的基础上,凭借“使用者付费”机制,以私人部门之手,更大限度地满足了社会公众的需要。

机制创新职能,在中国改革开放以来这样的经济社会转轨过程和追求“后来居上”的现代化赶超过程中,具有特别值得重视的意义和作用,甚至可以认为是战略性的特定职能。这一职能的主要指向,是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思,一是公共部门由传统的计划向市场转换;二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制,进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。我们知道,PPP本质是公私合作,合作的结果便是邓小平所明确指出并加以肯定的计划与市场在运行机制层面的结合,从而形成了优于计划和市场单独作用的新型管理体制和运行机制。计划往往更注重平均,从而损失了效率,而市场通常更注重效率,从而损失了均平,PPP管理模式注重的是均平、公平与效率的有机结合,在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平,同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。机制创新的职能,也突出了PPP管理模式的后发优势并打开了其发挥潜力的空间,它可以有效避免前人所走的单独用计划手段和公立机制提供公共产品或服务的低效弯路,同时克服市场经济下容易出现的公共投入激励机制不足和私人部门的冷漠与“袖手旁观”,为公共产品和服务的提供、公共基础设施建设和其支撑的社会“又好又快”发展,提供带有明显“后发优势”特征的创新机制,进而加快中国作为新兴市场经济国家的现代化“赶超”进程。

四、小结

由于PPP最初是被作为一种新型融资工具来使用的,所以前人给出的PPP概念大多带有融资的色彩。虽然在其它机构或个人给出的PPP定义当中,我们可以清晰地看到PPP的基本特征,如合作、利益共享和风险分担等,但还很难发现把PPP作为一种管理模式概念来使用。本文给出PPP概念后,从管理的视角加以强调,有兴趣的读者可以将其和管理的概念作一番比较。本文所给出的PPP的三个特征,其内在逻辑是联结于公平和效益兼容共升的特征,因为在通过PPP提供社会公共产品时,并非从特殊群体利益考虑资源的运用,会充分实现公共利益最大化,但其中的私人部门参与者的利益,却可以得到一定水平的保证,而且激励和效益水平亦可望达到奇特的较高水准。PPP的这种职能,是其所独有的,其它管理模式并不具备——通常的管理职能仅仅是计划、组织、领导和控制,而只有PPP管理模式,才具有对于转轨经济体特别宝贵的机制、制度创新以支撑其赶超战略的职能。



(此页无正文)


参考文献

[1][英]马歇尔著《经济学原理》(上)朱志泰等译 北京 商务印书馆出版 1983年5月

[2][美]E·S·萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》周志忍等译 北京 中国人民大学出版社2002

[3][美]斯蒂芬·P·罗宾斯 著《管理学》北京 中国人民大学出版社 2002

[4] 贾康、孙洁《农村公共产品提供机制研究》管理世界 2006(12)

[5] 贾康、孙洁《社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式—PPP》经济学动态2006(10)

[6] 贾康、孙洁《在公立医院改革中采用PPP管理模式的探讨》财政部科研所  研究报告2009(29)

[7]孙洁 著《城市基础设施的公私合作管理模式研究》北京 中国人事出版社 2007

[8]Allan R J. PPP: a review of literature and practice[C]//Saskatchewan Institute of Public Policy Paper, 4.1999

[9]The European Commission. Guidance for successful PPP[R].2003

[10]The National Council For PPP, USA. For the good of the people: using PPP to meet America’s essential needs[R]. 2002

[11]United Nations Institute for Raining and Research.PPP-For sustainable development[R].2000.







报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、全国人大财经委、全国人大预算委、

国务院政策研究室、国务院发展研究中心;全国政协研究室、中国财政学会

会长、副会长;

财政部部长、副部长、纪检组长、顾问、部长助理。

送:国务院有关部委、科研单位、财政部各司局。各省、自治区、直辖市及计划

单列市财政厅(局)、科研所。

签发人:贾  康


文章分类: 科研项目
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