研究报告    第58期(总第921期)

                             研讨文稿,未经作者同意

不得公开报道、引用、转载


研究报告


第58期(总第921期)


财政部财政科学研究所                     2009年8月3日



平衡计分卡(表)方法在财政支出绩效

评价中的应用设计初探

贾康 孙洁

内容提要

财政管理科学化、精细化,要求发展财政支出的绩效评价,来提高财政支出管理水平。把平衡计分卡(表)的绩效评价系统引入财政支出绩效评价管理中,有利于解决财政支出评价中的统筹兼顾问题。这种技术路线上的设计,意在通过平衡计分卡(表)四个维度的绩效考核指标,使财政支出绩效评价中公平与效率、长期与短期等多个目标达到综合匹配。本文对此试提出了初步设计思路。

[关键词] 财政支出  绩效评价  平衡计分卡(表)






近期财政部出台了财政支出绩效评价管理办法,表明我国财政支出管理正在进一步迈向科学化、精细化。发达国家的实践证明,绩效管理是财政支出管理有效、科学的管理办法,而绩效管理的基础是绩效评价,评价结果的客观、正确、可靠,又依赖于评价方法的合理性与可靠性。因此,选择什么样的评价方法,便成为绩效评价的关键。即便是以经济效益为第一位的企业绩效评价,如果仅仅依靠评价财务指标,也不能满足企业长期发展的需要,为此,美国哈佛大学教授卡普兰和诺顿以能够全面评价企业绩效为目标,通过对12家在业绩评价方面处于领先地位的企业的研究,得出了平衡计分卡框架的评价方法,其后这一方法已产生了较广泛的影响。作为公共财政下主要提供公共产品和公共服务的财政支出,其社会效益往往大于其经济效益,因此其绩效评价,更需要一套综合的评价方法,而不是仅仅以考察经济效益为主要指标的传统评价方法。本文在总结前人研究成果的基础之上,把平衡计分卡(表)看作财政支出绩效评价的一种技术路线或方法,给予初步的设计探索。

一、采用平衡计分卡(表)的必要性

财政支出绩效评价的一个突出特点是以评价社会效益为目标,这是和企业绩效评价的一个显著差别。在最近出台的管理办法中,明确指出评价方法为:成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。我们认为,形成具体形式的平衡计分卡(表)方法,应当是财政支出绩效评价的可用方法之一。

(一)传统绩效考核方法难以适应财政支出绩效评价

成本效益分析法、最低费用选择法、财务分析法是三种具有代表性的绩效评价方法,其突出的特点是通过采用各种财务评价指标来评价政府支出的效率和效益,进而实施对公共财政资金的管理。这些评价方法基于财务指标形成评价,有利于在“直接效益”层面促进合理地分配和使用财政资金,但也存在着明显的不足之处,因为政府支出不同于企业仅仅追求利润最大化,在追求高效率的同时,也追求公平等社会目标。如果仅仅从财务指标来考察政府公共支出的效率和效益,便会忽略公平效应的考量和社会公众的反映,很难全面反映公共支出的真实绩效。在医疗领域,对公立医院若是仅以直接收益最大化考评,便会依赖于药品的高价、大药方追求随之而来的暴利,这样,虽然医院的“直接效益”升上去了,可是医疗的实际绩效以及社会公众对它的满意度却掉下来了。

(二)公共财政下财政支出的多目标性

公共财政下,财政支出的多目标性主要包括这样几个具体特点:一是不同部门的工作目标是不同的。如教育部门、卫生部门、环境保护部门等。二是同一部门内也有不同的目标,不像企业那样单一追求利润最大化,往往既有直接效益目标,也有社会效益目标。三是多目标中还有必要区分长期目标与短期目标。在绩效评估时如果仅仅考察短期目标,会引起部门以牺牲长期目标为代价来实现短期目标的短期行为。同样,还有必要防止为了追求效率目标而过多牺牲公平或为了追求公平目标而过多牺牲效率。为了避免片面追求某个目标的行为,就有必要把多种目标放在一起来作综合评估。

(三)平衡计分卡是财政支出绩效评价中超越财务指标局限的一种新方法

把平衡计分卡的设计引入财政支出绩效评价,意在克服传统的以财务指标为主的财政支出绩效评价方法的不足,防止片面追求效率性而忽视公平性、长远性,在技术路线和方法设计上落实统筹兼顾。其评价方法的突出特点,是不仅包含财政支出的经济性评价,同时也包含财政支出的社会性评价,在保留财务指标体系的同时,增加了社会公众、政府部门内部工作流程和学习与成长三个方面的指标体系。平衡计分卡强调的是一种全方位平衡理念,强调经济与社会的协调性、经济与政府良好运转的协调性、以及政府良好运转与社会成员个人发展的协调性,以及多重目标间的匹配性。

二、平衡计分卡的基本思想及结构

起源于企业综合评价的平衡计分卡,其内在的基本思想是平衡多种关系,兼顾多种目标和视角:短期与长期目标、财务与非财务指标、滞后和领先指标、外部和内部业绩视角等,也可涉及公平与效率视角。

(一)平衡计分卡的结构

平衡计分卡有四个维度(见图1),分别是财务维度、客户维度、内部业务流程维度和学习与成长维度。

1.财务维度。财务指标在绩效评价中必不可少,无论是对于私人企业、还是政府公共部门或非营利组织,都是一样的。传统的绩效评价指标主要是财务方面的,平衡计分卡虽然引了入财务指标以外的其他三个维度的指标,但决不等于财务指标可以省略。财务指标通常是滞后的指标,典型的指标包括:收入、获利能力和预算差异等。

2.客户维度。在选择平衡计分卡的客户维度评价指标时,必须回答两个重要问题:谁是我们的目标顾客?我们为之服务的价值定位是什么?1这两个问题给许多组织带来挑战。一些组织称自己确实有目标客户,但从他们的行为可以看出“他们在为所有顾客提供所有东西”。迈克尔·波特曾说,面面俱到的战略将会使组织无法显示出与竞争对手的差别。2不仅仅是确定自己的目标客户不容易,回答第二个问题即价值定位也不容易。恰当的价值定位同样对大多数组织带来各种挑战。许多组织在进行价值定位时都很难清晰定位于一点。

3.内部业务维度。这一维度上,是为了更好服务客户,实现组织的价值定位,寻求具体识别其业务并制定恰当的评价指标优化业务流程。

4.学习与成长维度。在平衡计分卡中,学习与成长维度的评价指标是实现其他三个维度目标的“强化剂”。一旦确定了客户和内部业务流程维度的评价指标和相应的行动,就会发现现有员工技能和信息系统的结构以及组织的文化氛围,与实现组织目标所应达到的水平之间存在着差距。为这个维度设计评价指标,意在指明进而缩小这种差距,以保证取得未来可持续的绩效。

(二)企业平衡计分卡的基本思想向财政支出绩效评价的延伸

美国哈佛大学教授卡普兰和诺顿,基于对12家在业绩评价方面处于领先地位的企业进行的为期一年的研究所得出的平衡计分卡框架,旨在帮助高级管理层把公司的愿景和战略转变为一套连贯的业绩指标,核心思想是通过财务、客户、内部经营过程、学习与成长四个方面指标之间相互的因果关系展现组织的运行轨迹,以实现绩效考核-绩效改进和战略实施-战略修正的目标。平衡计分卡中的每一项指标,都是一系列因果关系中的一环,通过它们把相关部门的目标同组织的战略联系在一起;计分卡的各方面指标必须代表业绩结果与业绩驱动因素双重涵义,综合形成包含业绩结果与业绩驱动因素双重指标的绩效考核系统。

把平衡计分卡评价的思想方法延伸于预算考评和支出评价,是使之构成一套可使高层管理者快速而全面地考察支出绩效的评价系统。我们设想,将其延伸应用于财政支出绩效评价,可把平衡计分卡评价系统调整为包含如下四个维度的评价体系:第一是运用公共资金的财务成本方面的指标——财务约束维度;第二是为公众提供什么样的公共产品或服务及其流程——业务优化维度;第三是提供公共产品或服务的对象——社会公众满意度维度;第四是我们能否持续提高不断创造社会价值——学习与成长维度。

平衡计分卡的战略管理系统功能在企业表现为通过阐明并诠释愿景和战略、沟通和联系客户、计划并制定挑战性目标值、战略反馈和学习四种管理程序,促使企业的战略目标转化为员工的日常行动——将其运用于财政支出绩效评价管理,这种功能也同样可以得到延伸。

(三)平衡计分卡四个维度的平衡关系

平衡计分卡的平衡思想是通过分配四个层面指标的权重来实现的,那么如何来分配权重?并非是简单平均分配,而是可以根据各个层面指标的重要性来赋予权重。对于盈利性企业绩效评价而言,财务指标可以依然是四个层面中权重最大的,一个投资项目的平衡计分卡各层面指标的权重显然倾斜于财务指标(如表一)。但不同的企业、不同的项目在设计平衡计分卡时,各个层面所选择的权重可以不同。在上例中可以看出,财务指标所占的比例较大,其它三个层面则给了一致而相对较低的权重。有时企业财务指标所占的比重会高达80%,其它三个层面指标的权重仅仅占20%,这说明企业绩效评价的平衡计分卡的设计中,财务指标必然是核心。


表一   某企业评价投资项目的平衡计分卡各层面指标的权重3

财务

客户

内部业务

学习

40%

20%

20%

20%


在设计财政支出绩效评价的平衡计分卡(表)时,各个指标的权重则应与企业有很大的差别。财务层面在营利性企业要提供一个清晰的长期目标,可是对于政府机构来说,财务层面只是提供一个约束而不是一个目标。衡量政府机构运营是否成功,应该视其能否有效地满足社会公众、纳税人和利益相关者的要求,必须为客户或利益相关者定义和实现一个具体的目标。财务因素可以发挥促进或约束的作用,但是一般都不能成为主要目标。因此,财政支出绩效评价的平衡计分卡(表)各指标权重的分配中,财务指标的权重通常不应是最高的。

比如,可以考虑类似表二的情形:


表二   财政支出绩效评价平衡计分卡(表)各维度指标的权重

财务

公众满意

业务优化

学习

20%

40%

30%

10%


三、用于财政支出绩效评价的指标体系设计思路

财政支出绩效评价的核心内容是绩效评价指标体系的建立。在此,我们借鉴起源于企业战略管理的平衡计分卡的指标体系设计,仍以四个最基本的维度为基础,将每个维度分解为若干个二级指标,试形成关于财政支出绩效评价指标设计的初步思路与框架。

(一)社会公众维度的绩效指标

在企业绩效平衡计分卡的设计中,客户是消费企业产品的人。而在财政支出绩效评价的平衡计分卡设计中,谁是顾客呢?在一个服务型政府的社会中,理所当然社会公众和企业是政府服务的对象,也就是说公众和企业是政府的“顾客”。考察社会公众维度的绩效指标有两个核心指标:公众满意度和公众满意度的变化率。

1.公众满意度。对于公众满意度的调查已经被西方国家成功地应用在公共部门和非营利部门的评估中。在我们过去的公共部门绩效评估当中还没有充分重视引入公众满意度指标的重要性,更多地是以经济发展指标作为绩效评估指标。一般来说,公众满意度是需要通过调查获得的,那么在调查公众满意度时,通常应从四个方面了解并分析公众对服务的感受:(1)准确性。准确性是指公共部门所提供的产品或服务是否按照公众所期望的准确送达到位。(2)可取得性。可取得性是指公共部门所提供的产品或服务应当在公众需要的时间提供。(3)合作关系。合作关系是指公共部门能够站在公众的立场上解决问题。也就是说,通过合作的方式来解决公众与公共部门之间所产生的问题,而不是由政府部门单方面做出决定。(4)对建议的听取与采纳。能否认真听取和接受公众所提建议是反映公共部门成功与否的一个关键点,也是反映公众满意度的一个重要指标。如果公共部门能经常通过听取和接受公众的建议,进而以可见的方式来改善对其提供产品或服务的方式,就会提高公众的满意度。

2.公众满意度的变化率。这就是本年度的公众满意度与上年度相比上升或下降的幅度。公众满意度的极限值是1(百分之百),如果说公众满意度原在较低位置时,那么公众满意度向上的变化率应当争取高一点,如果说公众满意度已经处在一个相对较高的位置,那么公众满意度向上的变化率可能不应当要求太高。

(二)业务流程及其优化维度的绩效指标

企业绩效评价的平衡计分卡内部流程维度,反映的是企业为了满足顾客需要,必须擅长哪些业务流程?然而,在考虑财政支出绩效评价的平衡计分卡业务流程维度指标设计时,我们应当关心的核心指标是:

1.公共产品或服务的质量与相对价格。即政府公共部门为公众所提供的产品或服务的质量是否物美价廉。这里的产品或服务包括政府为公众所提供的各种公共产品或准公共产品。如自来水、电力、通信、环境等。提供的服务当中还包括当民众到公共部门办事时,服务态度及工作效率等。

2.创新方面。顾客的需求在变化、环境在变化、社会在变化,公共部门能否对此做出及时的反应?没有反应就不会有相应的创新。创新不仅仅是企业生存的根本,也是公共部门活力的体现。现实生活中我们经常会遇到的问题,是一些公共部门的服务模式长期不变化,有时外部环境发生了很大的变化,旧的服务模式早已不再适应,还不能做出相应的改变。

3.合作关系方面。合作关系对政府而言主要是指与外部私营部门的合作。通过与私营部门的合作可以更有效地为公众提供更多的公共产品或服务,也改善了全社会的投资环境、发展状态和和谐程度。政府公共部门与私营部门的合作至少有四个方面明显的好处,一是可以解决为公众提供公共产品或服务资金的不足;二是利用私营部门的经营管理人才和经验提高公共部门的效率;三是降低政府公共部门单独承担某些项目所带来的风险;四是构建使准公共产品长期“价廉物美”的有约束的运行机制。

4.营销方面。有人会问,政府公共部门提供的产品或服务还需要营销吗?答案是肯定的。不仅仅需要,有时还要有比私营企业更有力度的营销方案和措施。公共部门不仅仅要提供公众所需要的产品,而且还应当让公众知道为什么要提供这样的产品,并让公众了解所提供产品与服务的价格的形成机制和方法。一些公共政策方面的服务,应当加大宣传力度而不是秘而不宣。

(三)学习与成长维度的绩效指标

学习与成长维度在企业绩效考核中所考察的对象是企业员工;在财政支出绩效评价指标的设计中,所考察的对象则应当是政府工作人员。这可以从三个方面进行:

1.学习型政府。绩效评价中有必要把学习型政府或学习型的公共部门组织作为学习与成长维度的绩效指标。考察是否学习型组织其目的是为考察一个组织的工作能力及其变动态势,其根源是每个成员学习能力和工作能力的组合,及其所对应的公共部门活力状态。

2.廉政建设。在考察政府部门的廉政建设如何时,需要注重有没有相关切实有效的管理制度与切实可行的具体方案,并关注实际的结果。

3.领导与员工的沟通和员工与部门组织的协调性。

(四)财务维度的绩效指标

平衡计分卡在财政支出绩效评价中财务维度的绩效指标,可说明以何种成本—效益(效率)关系提供产品或服务。在设计财政支出绩效评价的财务维度绩效指标时,应当重点考察以下因素:

1.产品或服务的成本与价格。计算公共产品或服务中的实际成本将有利于合理确定提供的价格(也包括必要的补贴)。实际工作中,一些公共部门已经采用作业成本计算方法来满足其准确计算成本的需要。但在绩效指标设计中,不能简单地以价格减去成本作为绩效高低的唯一依据,而只是将其作为约束条件之一。

2.工作的费用与效率。这使我们知道政府部门在工作中是否有效率,并且其所发生的相关费用的多少,有助于促进减少政府部门一些不必要的开支。

3.经济增长的质量。可以通过与经济增长质量相关的财务指标来考察政府绩效。这包括单位GDP所消耗的能源、所发生的相关费用、所产生的污染、所占用的土地等。量化形式上可类似于“性价比”。

(五)财政支出绩效评价平衡计分卡(表)的初步设想图




















如图2所示,是我们对财政支出绩效评价平衡计分卡的初步设计草图,财务指标主要考察财政支出的成本及所提供产品或服务的成本及“性价比”;公众满意度主要以公众满意度及其变化率为主要指标;在内部业务流程方面主要考察指标是产品的质量、价格、提供方式的创新、市场化程度以及营销合作方式;在学习与成长维度的指标方面主要以是否学习型政府、政府廉政建设、领导与员工及员工和部门的沟通水平、协调性为考察对象。四个维度的评价在各个因素之下需要依一定的统计方法或问卷方法予以量化,再配之以有所区别的权数,最后将总的评价结果合计、引出。

四、结语:简要的展望

2008年,我国财政支出规模已达6万亿元以上,而且支出各类繁多,在对其进行绩效评价时不可能由一个平衡计分卡(表)来完成全部任务。在技术路线上,需要各个部门根据政府财政支出绩效评价总的平衡计分卡(表)来开发本部门的平衡计分卡(表)。在推进财政科学化、精细化管理方面,将可开发应用的技术方法如平衡计分卡(表)来作为操作工具,具有明显的现实意义。

进一步设计支出绩效评价的平衡计分卡(表)的方法,可试从两条线索进行,一种是自上而下的设计方式,即首先设计总的平衡计分卡框架,并对其内容进行初步分解,然后设计各个部门以及具体到每一个项目的绩效评价的平衡计分卡;另一种是由下向上设计,首先设计具体项目支出绩效评价的平衡计分卡,再设计部门支出绩效评价的平衡计分卡,最后设计财政支出整体绩效评价的平衡计分卡。在探索过程中,两条线索的努力可以互动;平衡计分卡(表)在财政支出绩效评价中的应用前景,可在研讨和试点中渐进打开。


主要参考文献:

1.贾康 孙洁:平衡计分卡(表)方法在我国政府绩效预算考核中的应用初探 中国财政 2008年,第18期

2.罗伯特.卡普兰,大卫.诺顿著,刘俊勇,孙薇译:平衡计分卡——化战略为行动,广东经济出版社,第一版,2004。

3.保罗.R.尼文著,胡玉明等译:政府及非营利组织平衡计分卡,中国财政经济出版社,第一版,2004。

4.孙洁 著: PPP项目绩效评价研究 (博士后出站报告)2007年

5.财政部:财政支出绩效评价管理办法 2009年6月




(此页无正文)



























报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、全国人大财经委、全国人大预算委、

国务院政策研究室、国务院发展研究中心;全国政协研究室、中国财政学会

会长、副会长;

财政部部长、副部长、纪检组长、顾问、部长助理。

送:国务院有关部委、科研单位、财政部各司局。各省、自治区、直辖市及计划

单列市财政厅(局)、科研所。

签发人:贾  康



文章分类: 科研项目
分享到: