研究报告    第72期(总第935期)

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研究报告


第72期(总第935期)


财政部财政科学研究所                     2009年9月3日


加强“全覆盖型”民生工程建设,

稳步推进基本公共服务均等化战略

——山东省东营市东营区推进基本公共服务均等化实践探索


王建新  孙  洁  张  阳

内容摘要

本文从理论上对基本公共服务均化的内涵进行分析,并对其范围进行了界定。在实践上,以山东东营区推进基本公共服务等化为案例,对其具体做法作了详细的剖析,总结出了其经验和特点,试图为其它地区推进基本公共服务均等化提供借鉴。

[关键词]基本公共服务  均等化  东营区  全覆盖




实现基本公共服务均等化是公共财政的基本内容之一,县、市级基层政府是公共服务的提供终端,肩负政府职能的最终履行和落实的重任。基层政府公共服务提供能力的大小和水平,也直接反映着整个政府的执政能力。近年来,山东省东营市东营区(以下简称东营区)围绕提高公共服务质量,通过实施“全覆盖型民生工程”,为强化基层政府公共服务能力提供了很好的范例。我们通过东营区实际运行的调研,结合基本公共服务理论,总结了东营区具体做法的经验。

一、基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务并没有一个准确的概念,不过大多专家学者都认为,基本公共服务应当包括义务教育、基础卫生医疗、基础设施、环境保护、就业和社会保障等。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出,基本公共服务包括由政府财政提供的教育、卫生、文化、社会保障、公共基础设施等方面的服务。

基本公共服务并不是一直不变的,它会随着经济的发展和人民生活水平的提高所产生的公共需求的变化而变化,大体呈不断调整的趋势,因而基本公共服务的范围和内容动态变化。在经济欠发达的阶段,为解决贫困问题的公共服务就属于基本的公共服务,而随着温饱问题的解决,基本医疗、公共卫生等领域的公共服务就成为基本公共服务。基本公共服务随着人们公共需求层次的提高而不断发展变化,基于一些高层次需求所提供的公共服务将会逐渐成为基本公共服务。

基本公共服务均等化,就是为社会公众均等地提供公共服务。相对应均等化服务就是差别化的服务。由于基本公共服务是人们生活的基本保障,如果没有基本公共服务作保障,人们的基本生活就会出现困难,因此为了保障人们基本的生活,公共服务有必要均等化提供,而非差别化提供。

二、可均等化的基本公共服务范围

既然基本公共服务需要均等化来提供,那么我们首先就要弄清楚,基本公共服务的可均等化的范围到底有多大,如果不能合理界定可均等化的公共服务的范围,将不利于基本公共服务均等的提供。如果把基本公共服务的范围界定的过宽,政府就没有能力满足公众的要求;反之,如果基本公共服务的范围界定的过窄,政府又不能满足公众的要求。

从理论角度讲,基本公共服务均等化的内涵分为三个层次,就是说首先是公共服务、然后是基本公共服务、最后是可均等的基本公共服务。公共服务本质上是公共产品的供给过程,是政府、立法机构、军人等国家机器的行为的总称。基本公共服务则是公共服务的组成部分,涉及的是提供与人类的基本生存和基本发展相关的公共产品的活动。与人类基本生存和基本发展相关的公共产品包括社会保障、公共卫生、环境保护、垃圾处理、公共安全、义务教育等。可均等的基本公共服务是指可以在实物量上或货币量上分割的基本公共服务。就一般而言,可均等的基本公共服务都是能够在全国范围内均等化供给的。

可均等的基本公共服务的内容并不是静态的。理论上可分割的基本公共服务不一定就被均等化供给,最起码不一定就要在全国范围内均等化供给,理论上看可均等的基本公共服务包括义务教育、社会保障、公共卫生等。基本公共服务均等化的具体表现是一些基本公共服务在一定的空间范围内被所有社会成员均等享用,比如统一的义务教育年限、统一的养老金发放标准、统一的公共卫生设施享用水平等。在现实生活中,国与国之间公共福利水平差距的主要表现就是基本公共服务均等化水平的差距,这种差距可能体现在均等化供给的公共产品类别、数量上,也可能体现在均等化供给的公共产品的质量上。比如义务教育年限少就是中国与发达国家基本公共服务均等化方面的差距的表现1

因此,基本公共服务均等化提供,必须首先要划清把哪些基本公共服务均等化供给,而要解决这一问题,首先又必须分析清楚中国推进基本公共服务均等化战略的客观条件,这种条件是前提,决定着中国在基本公共服务均等化方面可能做什么。下面将以东营区推进基本公共服务均等化为例,说明如何实现基本公共服务均等化的战略。

三、山东东营推进基本公共服务均等化的做法

(一)确保民生,实现城乡基本生活保障全覆盖

1.严格规范城乡低保程序

东营区严格按照国家和省、市有关城乡低保的政策规定,结合东营区实际,制定出台了《东营区城市居民最低生活保障工作规范》,《东营区农村居民最低生活保障实施细则》等制度,规范并完善了城乡低保申请、调查核实、审查审批等程序。在实际操作过程中,对申请低保程序不断进行完善,由原来的一张申请审批表,逐步增加了《个人申请》、《家庭收入证明》、《个人声明》、《赡养人收入证明》等一系列内容,增强了低保工作的可操作性和透明度。同时,区、街道(镇)全部实现了低保信息计算机联网,按照统一的模式建立健全了城乡低保对象三级档案。

2.建立救助标准与物价上涨的联动机制

2008年1月1日起,东营区建立了物价上涨与城乡困难救助联动机制,对城乡低保对象实施生活补贴制度,有力缓解了困难群众因物价上涨所造成的生活压力。从而解决了因物价上涨导致低保人口生活得不到保障的问题。

3.加强对低保对象的管理

(1)实施动态管理制度

东营区建立健全低保家庭收入科学评估机制,对符合低保条件的随时纳入保障范围,家庭收入发生变化的及时增发、减发或停发低保金。对取消城市低保待遇的,管理审批机关履行必要的程序,由居委会以适当方式通知本人,并说明理由,由街道(镇)或委托居委会、企业工会办理取消低保待遇手续,收回低保证。

(2)创建分类管理办法

为了能够使低保工作效率更高,使低保的效果更好,2007年,东营区创建了低保对象ABC分类管理制度,对不同类型的低保对象实行不同的管理办法。具体分类为,A类:“三无”对象,一年复核一次;B类:家庭收入相对稳定的,半年复核一次;C类:家庭收入经常变化的,每季度复核一次。这种做法,合理区分了不同低保对象采取不同的保障办法。从而满足了不同低保对象的不同要求。

(3)落实分类施保制度

东营区建立了最低生活保障分类施保制度,具体的条件和标准为:一是重病患者且需常年用药治疗的人员,增发其家庭低保金额的30%;二是夫妻双方有一人无劳动能力且需赡养无收入高龄(70岁以上)老人的,增发其低保金额的10%;三是特殊困难家庭,增发其家庭低保金额的30%。

(二)突出基础教育,实现城乡义务教育免杂费和贫困生救助全覆盖

1.强化政府责任,加强组织管理

进一步强化镇级政府的办学责任,东营区将镇、街道学校公用经费落实情况列入区政府政务督查考核项目,并制定出台了《东营区镇级政府教育执法综合督导评估实施细则》,对镇级政府进行督政,从制度上和策略上进一步落实教育优先发展战略地位,推动基础教育工作的更快发展。教育局成立了以主要领导为组长,以基础教股、计财股、职教股、招生办等股室人员组成的工作小组,建立健全学生救助工作管理机制,配备专职管理工作人员,制订具体的管理办法,切实抓好救助工作,确保学生救助工作的公平、公正和公开透明,并将各学校家庭困难的学生,救助工作情况纳入办学水平评估体系中。各相关部门及学校明确分工、各负其职、落实责任、完善制度,并接受社会监督,确保各项政策措施顺利实施。

2.“以区为主”,统筹管理

为贯彻国务院“进一步完善农村义务教育管理体制,实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”的精神,改变城乡之间学校之间的办学条件悬殊、教师的福利待遇差距悬殊等教育发展不均衡的局面,东营区对义务教育实行了“以区为主”的管理体制改革。2006年4月在区会计核算中心设立教育专柜,对全区农村中小学财务实行统一管理,“三免”经费、援助资金及各类专项资金一并纳入统管范围,实行区级“集中管理、统一账户、分户核算”的财务管理运行模式,有效地杜绝了部分学校开支混乱的局面,规范了学校财务管理。“以区为主”,统筹管理的体制模式重点包括以下两方面:

一是坚持五个统一。所谓“五个统一”就是:统一制定城乡教育发展和教育布局规划;统一学校建设标准;统一配备学校的设施设备;统一城乡教师的配备标准。做到编制统一,要求统一,还对规模小的农村小学的教师配备标准适当放宽;统一城乡教师的福利待遇,探索人事制度改革,促进城乡教师流动。“五个统一”使教育资源得到了整合,加大了教育投入,加快了学校标准化建设工程,优质教育资源利用率大大提高;城乡学校的校长实行有计划的交流,城区优秀教师不断向农村学校流动。这为实现城乡教育均衡发展提供了教育资源的基本保障。

二是城乡同步发展。把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来,有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头,积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件,逐步实现义务教育的均衡发展。在“以区为主”的管理体制下,通过撤并、扩建和新建,学校条件不断完善,尤其是薄弱学校的校园建设、设施设备的配备都上了一个新台阶。

3.严格教育救助程序,规范资金管理

各学校发放学生救助金时,根据资助比例和名额,按照公开、公正、公平的原则受理学生申请,组织初审,等额推荐,并将初审合格的学生名单进行不少于7天的公示。公示无异后,由学校统一填报学生救助金名单上报区教育局,区教育局汇总后向财政部门提出资金申请,区财政及时拨付救助资金,学校按规定时间和救助标准,将救助金存入学生银行账户。同时,加大对学校的发放和学生领取情况进行跟踪调查回访,确保此项工作认真落实到位。

4.加大实施力度,严格控制辍学

大力实施“助学帮困、联合共建”工程,发动群团组织和企事业单位积极实施“希望工程”、“春蕾计划”和“一帮一”结对救助工程,形成了奖、助、补、减、免多元并举,以政府财政拨款救助和社会救助为主体,政府统筹与社会各界广泛参与的助学帮困机制。

5.办理校方责任险

为有效防范和妥善化解各类安全事故风险,强化教育教学安全管理,建立和完善教育风险转移机制,切实维护学校的正常教学秩序、保障学生健康成长,促进教育事业健康稳定发展。2008年,东营区在全市率先并且最大范围的为全区中小学和幼儿园办理了校方责任险。学校校方责任保险是在校学生在校园内或者在学校组织的活动中发生意外事故时,以学校对学生依法应负的赔偿责任为保险标的保险,依照法律规定或者合同约定,保险人可以直接向学生赔偿保险金。学校校方责任险作为风险保障和防灾救灾的重要手段,对有效防范和妥善化解各类安全事故风险,强化教育教学安全管理,建立和完善教育风险转移机制,具有重要意义。

(三)确保病有所医,不但实现城镇居民和农民医疗保险全覆盖,而且大病求助上不封领

1.城镇居民医疗保险的全覆盖

建立城镇居民基本医疗保险试点工作部门联席会议制度。为确保试点工作的顺利实施,区政府建立由区政府领导为总召集人,发展改革、劳动保障、人事、财政、监察等部门参加的城镇居民基本医疗保险试点工作部门联席会议制度,联席会议办公室设在区劳动保障局,具体负责试点工作的组织实施。

(1)扩大征缴面

一是在参保工作启动前做好大量的调查摸底工作,摸清各类参保对象底数;二是持续加大宣传发动力度,做到城镇居民医疗保险家喻户晓;三是把参保办理地点放在教育延伸到学校,放在街道延伸到社区,进一步方便居民参保;四是对社区及各学校等代征代缴点经办人员进行了岗前培训,增强了业务知识学习,提高了综合工作能力,规范了工作程序。

(2)强化基金管理

东营区强化了基金管理的有关制度,成立由监察、审计、财政等相关部门、人大代表、政协委员、参保居民、社会团体、定点医疗机构等方面代表参加的医疗保险社会监督组织,全面负责居民医疗保险基金使用和管理情况的监督工作;加强对城镇居民基本医疗保险管理、服务、运行的监督,根据规定在国有银行专设了收支过渡户,并将收入过渡户的资金定期划入财政专户;加强对居民医保工作的检查考核,把此项工作列入政府年度政务督查考核内容;加强对镇、街道办和区直各部门开展城镇居民基本医疗保险试点工作的监督检查,对不认真履行职责的予以通报批评,确保了基金的专款专用,保障了基金的安全。

(3)加强经办机构建设

为确保试点工作的顺利实施,积极向有关部门争取,将经办机构人员编制、启动经费落实到位,各乡镇、街道办事处按规定专设城镇居民医疗保险服务窗口,办公设施齐全,并配备办事人员,本着以人为本,勤政为民的思想,进一步推出便民利民措施,公开办事程序和收费标准,提高工作质量和效率,并自觉接受群众监督,让参保人员满意。

2.农村居民医疗保险的全覆盖

(1)广泛宣传发动

农民自愿参加是开展新型农村合作医疗的基本原则。为提高群众的参合积极性,采取多种形式,深入宣传新型农村合作医疗的好处,公开补偿政策、补偿比例和补偿办法,保证群众的知情权和监督权。通过悬挂宣传标语、出动宣传车、发放宣传资料、登门入户讲解、在电台和电视台播放公益广告等多种形式反复宣传,为新型农村合作医疗的开展营造了良好的舆论氛围。通过深入宣传和各项制度的逐步完善,群众对新型农村合作医疗的认识水平不断提高,新型农村合作医疗制度越来越深入人心。

(2)创新运行机制

创新运行机制主要包括以下七个方面:一是合理划分使用资金。二是拓宽补偿范围。三是逐步提高补偿标准。四是简化补偿程序。五是加强药品购销管理。六是规范资金运行。七是实行公示公开。

(3)加强定点医疗机构监管

加强定点医疗机构的监管,主要从三个方面入手:一是强化业务培训。二是实行动态管理。三是规范用药行为。

3.城市困难群众大病医疗救助

2006年,东营区开始实行城镇居民医疗救助制度,对参加城镇居民医疗保险的城镇居民在定点医疗机构年度发生医药费用3万元以上的部分,城镇低保对象、烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属及七至十级残疾军人在定点医疗机构年度发生医药费用1万元以上的部分,根据家庭情况给予医疗救助。为充分体现惠民政策全覆盖的原则,在救助标准以上的部分不设上限和封顶。

4.农村困难群众大病医疗救助

东营区农村困难群众大病医疗救助工作与新型农村合作医疗工作相互配合、补充,由市财政统一牵头,统筹管理。根据《东营市农民医疗保险大额医药费用救助办法》的规定,参保农民当年医药费用超过3万元的部分纳入市级大额医药费救助。为充分体现惠民政策全覆盖的原则,在救助标准以上的部分不设上限和封顶。

四、东营区基本公共服务均等化的经验

山东省东营区坚持以落实执政为民为理念,以贯彻科学发展观为统领,以实施“民生工程”为重点,从发展和稳定的大局出发,积极推进惠民政策体系建设。目前,东营区全面实现了惠民政策“全覆盖”,即:城乡困难群众最低生活保障全覆盖、城乡困难群众大病医疗救助全覆盖、城乡义务教育免杂费和贫困生救助全覆盖、农民和城镇居民医疗保险全覆盖。“全覆盖”政策有效保障了基本公共服务均等化的实施,充分体现了财政科学化、精细化的工作思路。山东东营推进基本公共服务均等化的亮点是通过建设“全覆盖型”民生工程建设,实现基本公共服务均等化。我们将其经验归纳为五个方面:

经验之一:“全覆盖”有效促进基本公共服务均等化

东营区通过加强“全覆盖型”民生工程建设,稳步推进基本公共服务均等化战略。这是东营区最为成功的经验之一。实现基本公共服务的均等化提供,就是要让每一个人享受到政府提供的基本公共服务,这就必须要求我们在提供公共服务时不能留有死角,让每一个社会成员都能够享受到相同的公共服务。全覆盖型民生工程的含意就是让民生工程覆盖到每一个社会成员,只有这样才能够达到为他们均等地提供基本公共服务的可能。相反,如果不能达到民生工程的全覆盖,那么就会留有死角,就会导致有部分不能被民生工程所覆盖的社会成员不能够享受到政府提供的基本公共服务。

经验之二:加强管理和监督,提升基本公共服务均等化的水平

基本公共服务均等化的提供水平的高低和管理与监督有着密切的关系。同样的资源投入,如果缺乏有效的监督管理机制,就会导致基本公共服务均等化提供的有效性。东营区成功的管理监督方式为我们提供一个可借鉴的经验。在基本公共服务均等化的提供中,有必要加强全过程的管理,同时还要加强政府内部、社会公众等多层次的监督,只有这样才能够达到为社会公众有效提供基本公共服务的效率。才能够通过全覆盖型的工程建设实现基本公共服务的均等化提供。

经验之三:突出资源整合,加快构建基本公共服务均等化长效机制

东营区以资源整合的形式,为基本公共服务均等化的提供构建了长效机制。通过全面动员和全方位规划实施,东营区积极建立健全促进城乡公共服务均等化的各项体制机制。通过完善财政体制和筹资机制,为基本公共服务均等化提供构建了资金的长效提供机制。通过创新公共服务方式,建立了不断提高服务效率的长效机制。通过降低公共服务成本,建立了提高资金使用效率的长效机制。

经验之四:城乡五统一,促进城乡义务教育均等化

东营区城乡五个统一,使城乡义务教育这种公共服务的均等化的提供走出了一条新路。在教育方面,特别是义务教育方面,城乡在教育的各方面资源上都存在着很大差异性。如果不能做象东营区的五个统一,很难实现义务教育这种公共服务的均等化提供。因为很多的教育资源集中在城市里,无论是教室、教师,还是其它诸如广播、电视等文化教育传播途径,都很难达到城乡一样的水平。东营区的做法,为我们在义务教育提供城乡均等化方面提供了可贵的经验。

经验之五:大病求助上不封顶,力克因病返贫之路

东营区为了真正做到防止社会成员因病返贫,在求助标准以上部分采取不设上限和封顶的作法。这种做法可以有效限止公民因病返贫的情况发生。一般因病返贫主要是指一些公民,因为一些大病需要求助,往往会需要数目较大的开支,如果没有足够的支持力度,想达到阻止因病返贫的道路的确不太容易。一些疑难病的医治,也往往需要几万、十几万,有时甚至会高达几十万。只有彻底解决患者的后顾之忧,才能达到防止因病返贫的目标。

总之,东营区在基本公共服务均等化提供的战略中,不仅有自己的独到之处,同时也为其他地方基本公共服务均等化的推进提供了宝贵的经验。











报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、全国人大财经委、全国人大预算委、

国务院政策研究室、国务院发展研究中心;全国政协研究室、中国财政学会

会长、副会长;

财政部部长、副部长、纪检组长、顾问、部长助理。

送:国务院有关部委、科研单位、财政部各司局。各省、自治区、直辖市及计划

单列市财政厅(局)、科研所。

签发人:贾  康



文章分类: 科研项目
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