PPP管理模式在城市污水处理中的应用研究  孙 洁

PPP管理模式在城市污水处理中的应用研究

孙 洁

(财政部 财政科学研究所,北京  100142)


摘要:经济的发展与环境资源的矛盾日趋尖锐,在城市污水处理中存在着投资不足、效率低下、监督不力等问题。PPP管理模式的特点及所具有的融资性、高效性和低风险性特征决定了广泛地适用于诸如城市污水处理等提供非纯公共物品或服务的项目领域。PPP管理模式有多种形式,需要根据污水处理厂的不同形态来选择不同的PPP管理形式,并采取多种积极措施,使PPP模式在将来成为污水处理设施建设中的一种重要的经营管理模式。

关键词:PPP管理模式;城市污水处理;BOT;BOOT

中图分类号:C931.2  文献标识码:A  文章编号:1009-4148(2010)01-0000-05


随着我国经济持续高速增长,在取得巨大成就的同时,对资源的需求也持续增加,对环境的污染也在不断加大。经济的发展与环境资源的矛盾也日趋尖锐,特别是对环境的污染引起社会公众的强烈不满。如前一时期无锡市整个城市因太湖水污染而没有水喝。为此,近日国务院提出了节能减排综合性工作方案。在该方案中,对于污水处理的主要目标是:在全国设市城市污水处理率不低于70%。“十一五”计划曾提出,在“十一五”期间新增城市污水日处理能力4500万吨、再生水日利用能力680万吨。今年设市城市新增污水日处理能力1200万吨,再生水日利用能力100万吨。实践证明,传统的完全由政府投资并经营管理污水处理厂的模式已经不能适应当前经济社会发展的环境,投资效率低、经营管理理念落后成为了主要特征。为了尽快实现国务院提出的污水处理目标及“十一五”计划的污水处理目标,我们认为有必要建立新的污水处理模式——公私合作伙伴关系(Public-Private Partnerships,PPP)模式,形成与市场经济相适应的污水处理市场机制,以适应当前市场经济的环境。

一、PPP管理模式的基本内涵

PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写,通常翻译为公私合作伙伴,但是在中文文献中,有关PPP的译法多种多样,如公私合作伙伴模式、民营化、公立私有伙伴关系、官方/民间的合作、公共/私人合作关系、公共民营合作制、官督商办模式、国家私人合营公司等。这些概念的差异反映了学者们在对PPP的理解和认识上的仁者见仁,智者见智。联合国发展计划署总结为:PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

1、PPP管理模式的主要特点

(1)以项目为主体,全过程的合作。PPP是以某具体项目为主体,在项目的全过程中合作,并不是在项目的某个阶段进行合作。从项目的设立开始,到项目的结束终止,整个过程都是由公共部门与私人部门共同完成的。

(2)利益共享、风险共担,强调风险最优分配的原则。PPP所面对的项目是由公共部门和私人部门共同投资来完成的。采取利益共享、风险共担的分配原则。在风险分配时,强调整个项目风险最小化的原则,即政府公共部门和民营部门各自承担自己最有能力承担的那部分风险。

(3)构造现金流。我们知道,PPP所面对的项目是生产公共产品或服务的,一些项目本身的现金流量非常小,或者根本就没有现金流,如果仅仅靠项目自身的现金流是不可能维持项目运营的。这时,就要构造现金流以使项目正常运营。

(4)可以使效率与公平在PPP中达到的有机结合。一个项目采用PPP管理模式,有两个明确的目的:一个是可以引进民营部门的资金;二是利用民营部门的效率。民营部门的参与可以使项目运营的效率大提高,政府部门的参与又可以使项目为社会公平的提供公共产品或服务。在这里,公平与效率可以达到完美的结合。但是,公平与效率的有机结合还需要有完备的激励合约作为基础。如果没有完备的激励合约,可能会达不到想要的结果,甚至达到相反的结果,使得项目运营更低效,所提供的产品或服务更缺泛公平。

3、PPP管理模式的优势

(1)融资性。融资性是PPP管理模式的一个重要优势,特别是当前我们在一些基础设施建设方面的应用表现的优为明显。如利用BOT的方式建设的高速公路、水厂、电厂、垃圾处理厂、隧道等。BOT作为PPP一种形式,被较早地利用在基础设施的建设中,其主要的目的是为基础设施建设进行融资。

(2)高效性。由于私人部门的参与,使得原来政府经营管理模式的效率大大提高。因为私人部门追求利益最大化,从而他们会尽可能减少成本,提高产量(污水处理量),提高效率,增加收益。

(3)低风险性。PPP的低风险性主要是指在政府公共部门与私人部门合作的过程中,政府部门与私人部门各自承担了他们最有优势的风险,从而使项目原来的风险大大降低。如果让公共部门或私人部门任何一方单独承担项目的全部风险都会大于两者共同承担的风险。PPP侧重于通过在政府部门和私营部门之间建立合作关系来为公众提供物有所值的公共产品或服务,并且在合作各方之间合理分配风险、收益。它不同于资产所有权发生转移的国有企业私有化,也不同于政府直接提供公共产品或服务的传统方式。它们之间的差异主要体现在是否发生资产转移、政府角色、服务提供的方式、风险与收益的分配和各方关系性质等五个方面。

3、PPP的一般适用范围

PPP的适用范围较为广泛,从经济学公共物品理论来分析,凡是生产或提供具有非纯公共物品或服务的项目都可以采用PPP的管理模式,但不应涉及私人物品或服务的领域。严格符合纯公共物品的产品或服务非常少,因此,它广泛地适用于提供非纯公共物品或服务的项目领域,特别是在基础设施中应用的较多。根据西方发达国家的经验,适于PPP模式的工程包括:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。目前,在我国基础设施方面已经出现PPP管理模式,特别是在城市基础设施方面有较多地项目在采用这种管理模式。例如:上海浦东威望迪自来水厂、上海友联污水处理厂、上海黄浦江外环线隧道的建设等。但是,我国应用PPP管理模式的目的更多地是利用其为项目进行融资,很少有从管理的角度进行合作,较为常见的PPP方式是BOT。

由于我国正处于转型阶段,许多领域都处于向民营资本开放的过程之中,因此,PPP在我国有着更为广阔的发展空间,特别是在基础设施领域。在污水处理方面引入私人企业可以有效解决政府在污水处理方面投入的不足及管理方面滞后的问题。

二、城市污水处理中存在的问题及其原因分析

1、投资不足

从投资方面来讲,我国在污水处理方面总的投资是不足的。一方面政府投入的不够;另一方面是私人部门投入的不够。两个方面共同导致了污处理总的投入不足。归纳起来,总的投入不足是由以下四个方面引起的:

(1)城市进程快速发展。我国目前的城市化水平已经达到了40%以上,进入了城市化进程的高速发展时期。城市化水平的快速提高,相应人们对城市基础设施的需求也会随之提高。城市人口的增长,必然带来人们生活中生产的污水也在不断快速增加,这就需要有更多的污水处理设施。政府对污水处理设施投资的增加跟不上人们对其需求的增加。

(2)经济持续高速发展。经济持续高速发展,导致工业污水快速增加。特别是一些地方为了促进经济增长,在招商引资过程,引进了高污染的企业。而企业为了追求利益最大化,减小成本,往往把没有处理的工业污水就排放出来。

(3)缺乏投入的激励机制。对于污水处理投入缺乏激励机制是导致投入不足的一个重要原因。从政府角度而言,政府政绩的考核主要是以GDP的增长为主要考察目标,而对污水处理等环境治理方面,虽说重视,但很少有作为重要的考察指标来衡量的。同样,也很少有人作为政绩工程来投入建设的。从企业的角度而言,企业追求的是利润最大化,实现利润最大化的一个重要途径就是减小生产成本,所以,为了降低生产成本,企业总是尽量少地把钱花地污水处理上。

(4)投资机制不够灵活多样。在投资机制上还是以政府投资为主。财政资金总是有限的,特别是在经济欠发达地区,政府总是优先投资经济效率高的领域,对于污水处理的投资总是滞后的。虽然也有一些地方引入的私人资本,但还是非常少,缺乏相应的法律制度体系作为保障。

2、效率低下,动力不足

政府公共部门的管理效率远远落后于私人部门的管理效率这已经被公众所公认的事实,同时,这也是以英国为代表的西方发达国家公共事务部门民营化的一个重要原因所在。我国的污水处理大多还是由政府投资并经营管理,其管理效率低也是一个不争的事实。其运营效率低主要由以下几个原因:

(1)体制上存在的问题。据了解,目前我国80%左右的污水处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式,大多是政府收费,给污水处理厂按事业单位拨款,致使投资匮乏、效率低下。在投资体制上,严重存在责、权、利不对等,不符合谁污染谁治理,谁投资谁收益的原则。当前我国对污水处理收费偏低也是运营效率低下的一个重要的因素。

(2)管理上存在的问题。由于体制上存在着诸多问题,导致管理手段跟不上,管理方式落后。有时设计的过于先进,有时设计的规模过大,造成投资浪费。据资料显示,已建成的污水处理厂,实际处理污水量仅占设计能力的60%左右,满负荷运行的不到三分之一。一些污水处理厂因污水收集管网建设滞后,污水处理厂运行负荷率低,甚至难以运行的占36%左右。由于一些污水处理厂还没有建立现代企业制度,更多地依赖财政资金而生存,制度的缺失,也失去了改进管理手段与方法的动力。由于污水处理长期由政府投资经营管理,缺乏适用于市场经济环境的经营管理人才。

(3)技术设备上存在的问题。大批的进口设备,经过几年的运转后,出现不同程度损坏,特别是索赔期后的维修和正常的大修。若请国外的专家来维修,维修成本将会大幅度增设实在难以接受,若使进口设备能够维持正常运转,必须培养对进口设备维修保养的国内专业人员,使其掌握维修技能达到进口设备的维修标准。还得有充足的备品配件,特别是一些将要淘汰的设备被引进中国,备品配件国外也不会再生产了,就需要国内自行测绘、加工制造,只有这样才能使进口设备发挥出它的作用,否则设备的损坏,配件的缺乏会影响污水处理厂的正常运行。同时,选择热门工艺是在选择污水处理工艺时,出现的单纯追求工艺新,追求时髦工艺,不考虑本地区的进水水质、处理水量以及出水用途的问题,以至造成设施设备闲置,增大了建设投资也提高了日常运转成本。

3、监督管理的力度不够

监督管理方面主要是监督管理力度不够。其突出特点是只有政府监督管理,缺少社会公众监督。在政府监督管理中,突出表现为上级监督管理严于下级监督管理。即国家监督管理比省级监督管理严格,省级监督管理比市级严格,市级监督管理比县级严格。之所以出现这种现象,其主要根源在于地方保护主义。地方政府为了提高经济发展水平,在招商引资过程中,常常会引入一些污染大的企业,而在企业排放废水时,地方政府往往睁一只眼闭一只眼。保护地方的利益是导致地方监督不力的主要因素。

三、城市污水处理中PPP管理模式的选择

PPP管理模式有多种形式,需要根据污水处理厂的不同形态来选择不同的PPP管理形式。

1、原有污水处理厂PPP管理模式的选择

对于政府原有污水处理厂,如果还能正常运营,通常可以采用如下两种形式:服务外包或租赁、运营和维护的合同承包。

(1)服务外包或租赁

对于一般城市基础设施而言,把与基础设施有关的某些特定的服务,可以以合同的形式民营企业去完成。如铁路部门的售票、清洁和饮食服务;供水系统的读表、寄发帐单和收费服务;公路部门的道路清扫和积雪清除服务等。除特定的被承包出去的服务外,公共机构仍然对这些基础设施的管理和维护承担全部责任,并承担全部的商业风险。承包者的报酬可以基于以下因素:工作量或工作时间、预先约定的一次总额付费、固定价格收费、成本附加原则或某些物理参数(如寄发的帐单数量)。服务承包期限一般在五年以下。例如:在河南周口市曾把市内道路的清洁工作通过招标的方式让民营部门来承担。其实这是一种典型的服务外包的形式。租赁就是城市基础设施被租赁给民营部门后,民营部门通常要向用户收费,并向政府部门支付一定的租金。租赁主要是以闲置的基础设施为主。

服务外包或租赁模式的特点在于:第一,适用的范围:固体垃圾的收集、街道的清扫、街面维护、交通信号灯的维护、公交交通、后勤服务、监护服务、树木维护、草地的维护等领域。第二,产生的效果:在服务质量相同的前提下,效率会有大幅度的提高;公共管理部门所支出的费用会大幅度的降低。第三,需要的条件:对于服务或租赁的内容一方面要有清晰的服务边界;另一方面要有很好量化方式。例如:垃圾的收集服务的外包,首先能够明确垃圾收集服务的范围,这个范围是有明确界线的,而不是模糊的。对于收集的垃圾的数量是容易计算的,或按重量或按体积。

(2)运营和维护的合同承包

政府可以通过与民营部门签订合同的方式,将这些基础设施的经营和维护工作由民营部门去完成。这种制度安排与服务承包有些类似。但在这种公私合作的方式下,民营部门对基础设施的经营与维护承担全部责任,需要作出日常的经营决策,但不承担任何资本上的风险。经营与维护的目的在于提升基础设施服务的效率和效果。这种方式特别适合对已有基础设施采用的形式,通过民营部门对运营和维护的承包,可以提高运营效率,提高产品或服务的质量,降低成本。

运营和维护合同承包模式的特点在于:第一,适用的范围:这种公私合作的管理形式适合于大型的设备维护和管理、以及专业性较强的工程设备的管理和维护。如地铁可以由专业经营公司来经营、隧道的养护也可由专业养护公司进行等。第二,产生的效果:采用专业经营管理公司来对大型设备或工程进行经营和维护,不仅可以提高效率,同时还可以获得优质的服务及高技术含量的维护,使得设备或工程的使用寿命增加。第三,需要的条件:承包商应该具备经营所要经营或维护该种设备或工程的经验,同时还要具备与此设备或工程相关的技术。

从上面的两种形式我们可以看到,对于政府原来拥有的污水处理厂完全可以采用这两种形式。第一种形式是指将政府拥有的污水处理厂相关的服务可以通过外包或租赁的方式让民营部门提供;第二种形式是指将政府拥有的污水处理厂通过合同的形式让民营部门经营管理,或者将一些大型设备的维护通过合同的形式让私人部门来维护。我是针对政府拥有的正常运营的污水处理厂所能采用的PPP形式。

2、改扩建污水处理厂PPP管理模式的选择

对于政府原有污水处理厂,如果不能正常运营,需要工艺改进或功能升级,此时可以采用如下三种一般城市基础设施的PPP形式:

(1)租赁——建设——经营

在这种形式下,政府授予民营企业一个长期的合同,民营部门利用自己的资金扩展并经营现有的基础设施。它往往享有根据合同条款收回投资并取得合理回报的权力,同时必须向政府部门缴纳租金。这种制度安排可以避免国有基础设施完全被私人拥有可能遇到的法律问题。民营部门承担部分投资风险,和全部的经营风险。

该模式的特点在于:第一,适用的范围:主要适用于那些产权受制度、法律或法规的制约而不能转让的城市基础设施。这些城市基础设施由于政府缺少必要的投入和有效的管理导致运营效率低下,需要升级更新的设备不能得到及时更新或升级。第二,产生的效果:可以通过租赁的方式引入民营资本,使得城市基础设施更新升级,从而提高使用效率。较好地解决了政府因缺乏资金而导致的城市基础设施不能有效利用的问题。第三,需要的条件:租赁方的民营部门应该具备两方面的条件,一是要有一定的资金实力或融资能力;二是具备相应有经营管理经验和管理技术。

(2)购买——建设——经营

政府把现有基础设施出售给那些有能力改造和扩建这些基础设施的民营部门。民营部门在特许权下,永久性地经营这些基础设施。像其它特许权的授予一样,在出售前的谈判中,公共部门可以通过特许协议对基础设施服务的定价、进入、噪音、安全、质量和将来的发展作出规定,实施政治控制。购买可以是整个基础设施,也可是基础设施的一部分。如果是整个基础设施,这和政府撤资,让撤资后的公司在特许权下运营的形式类似。

该模式的特点在于:第一,适用的范围:主要适用于那些已有的,并需要升级改造的城市基础设施,能过对民营部门的出售,使得民营部门对其进行升级或更新改造。从而达到在政府不用投资的情况下,使城市基础设施的功能得到进一步的提升。如对已有自来水厂的改造、污水处理厂、垃圾处理厂等基础设施的改造都可以采用这种形式。第二,产生的效果:通过出售已有的城市基础设施,一方面使已有的设施得到功能提升,盘活已有资产;另一方面可以把出售得到的资金进行再投资,加速城市基础设施的建设。第三,需要的条件:这种形式的公私合作管理模式同样需要民营部门有一定的资金实力,并具有较强的融资能力,同时还要有相应基础设施的经营管理经验。

(3)外围建设

民营部门可以投资兴建现有公共基础设施的一些附属设施,然后在一定的期限内经营整个基础设施。这个期限是可以是固定的,也可以以它收回投资并取得合理报酬为期限来确定。在这种形式下,民营部门可以保持对自己所建的附属设施的所有权。这种制度安排的目的在于,在资金和技术不足的情况下仍能扩展基础设施服务。

以上三种形式是一般城市基础设施的PPP形式,它同样适合于需要改造的污水处理厂,不仅仅能为原有污水处理厂带来改造建设的资金,同时也能为原有污水处理厂提供先进的工艺和技术。

3、新建污水处理厂PPP管理模式的选择

当需要新建污水处理厂时,可选择以下三种新建基础建设的PPP形式:

(1)建设——转让——经营(建设——经营——转让)

民营部门的发展商为基础设施融资并负责其建设。一旦建设完毕,该民营部门就将基础设施的所有权转移给有关的政府主管部门。然后,该部门再以长期的合约的形式将其外包给发展商。在合约规定的租期内,发展商经营这些基础设施,并可以通过向用户收费的方式以及其他有关的商业活动,收回自己的投资并取得合理的回报。这种形式与租赁—建设—经营有类似的地方,所有权属于政府,只不过前者是先租赁后建设,后者是先建设后租赁。

(2)建设——拥有——经营——转让

在政府授予的特许权下,民营部门可以为基础设施建设融资并建设、拥有和经营这些基础设施(有时也称BOOT)。在特定的经营期限内,它有权向用户收取费用。等期限结束,基础设施的所有权就要转让给有关部门。这种形式与BTO的形式十分相近,但在基础设施转让给政府部门前,它可能会在法律、规制以及债务问题上,遇到比后者更多的问题。尽管如此,在新建基础设施项目方面,BOT仍然是当前最为常见的公私合作形式。与出售和永久性特许权相比,在BOT下政府仍然对这些项目有战略上的控制权。这种形式是我国许多城市所使用,但从目前的使用的形式来看,大多是仅仅使用了其融资的功能,通过BOT或BOOT的形式来为基础设施建设进行融资。有些地方更是把它简化为一种给予固定回报率的简单方式,从形式看和传统的融资租赁没有什么两样。当然这有可能与我国当时的经济发展有很大关系,并不是说固定回报率就一定对谁有利的问题。

(3)建设——拥有——经营

民营部门的开发商依据特许权投资兴建基础设施,他们拥有这些基础设施的所有权并负责其经营。当然,必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。这种形式的经营权是永久性的,不再转让给政府,但是这种永久性是指在民营部门一边的永久性,而不是某个特定的民营者。如果某个民营部门在政府的特许权下建设基础设施,他们拥有并负责其经营,这种经营权是在政府的特许的,如果该民营部门的经营不符合政府的要求或违背特许经营的管理办法,政府有权取消其特许经营权。

对于新建设的城市基础设施所采用的公私合作管理模式有着这样几个共同的特点:第一,适用的范围:它们所适用和范围较为广泛,普遍适用于新建设的城市基础设施,如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂、隧道、高速公路等城市基础设施项目。从目前来看,由于城市基础设施的特殊性,一般都有经营期限,而不是无限期的经营或拥有。第二,产生的效果:能够为城市基础设施建设快速并及时的融资,使城市基础设施的功能得到大幅度提高,加速城市化水平,使城市竞争力得到进一步提升。弥补政府投资财政对城市基础设施的不足。第三,应具备的条件:首先是民营部门应该有较强的资金实力,由于城市基础设施一般都需要巨额的资金,仅仅依靠自有资本是远远不够的,这还需要民营部门有着较强的融资能力。其次是民营部门还应该有先进的经营管理经验。从上面的三种形式来看,无论是哪种形式都是由民营部门来经营的,因此,民营部门对该种城市基础设施项目的经营管理经验是该项目成功的基础。

当前在一些经济条件较好的城市如上海、北京、广东等地已经被广泛采用的形式是BOT。BOT只是公私合作的一种形式,人们对它的认识主要是看到它能为污水处理厂建设带来资金。其实,资金优势只是PPP管理模式的一个方面,在为污水处理厂建设带资金的同时,还能够提高污水处理的效率,并能最大限度地降低污水处理项目建设的风险。

四、结论及政策建议

为了更好地落实国务院制定的《节能减排综合性工作方案》中提出的到2010年全国设市城市污水处理率不低于70%的目标,有必要在污水处理的建设及经营管理中,积极探索和采用公私合作伙伴关系(PPP)管理模式。其主要原因有如下三点:第一,PPP模式可以为污水处理厂的建设融到更多的资金。第二,PPP有利于提高污水处理厂经营管理的效率。第三,PPP可以最大限度地降低污水处理项目建设和经营管理的风险。因此,PPP模式有可能在将来成为污水处理设施建设中的一种重要的经营管理模式。

为了争取PPP管理模式在我国污水处理厂建设中得到成功实施,提出如下政策建议:一是让污水的排放者与污水处理者分开。在污水的排放者与处理者之间建设相互约束的机制。二是充分发挥财政资金的杠杆作用。三是采取多种形式的PPP,而不仅仅局限于BOT一种形式。四是积极为非国有资本进入污水处理设施建设及经营管理出台相关的法规和形成政策保障。五是加强监督,将谁污染谁治理,谁投资谁收益的机制落到实处。



参考文献:

[1]林  挺,常  杪.污水处理厂BOT项目风险识别、分配与变化分析[J].中国给水排水,2006,(18):72-76.

[2]饶涛震:污水处理BOT项目风险分析及对策[J].福建建设科技,2006,(3):64-65.

[3]张丽燕:我国城市污水处理设施融资方式的探讨[J].金融市场,2007,(2):84-85.

[4]马  云,孙扬平,韩  弘.城市污水处理项目BOT融资风险分析及保障措施[J].环境科学与管理,2006(9):5-7.

[5]赵全起.BOT模式建设污水处理厂的风险及规避[J].中国市政工程,2006(3):74-75.

[6]贾  康,孙  洁.社会主义新农村基础设施建设中积极探索新的管理模式——PPP[J].经济学动态,2006,(10):54-58.

[7]孙  洁:城市基础设施的公私合作管理模式研究[M].北京:中国人事出版社,2007,页码.


—————————————————————————————————

收稿日期:2009-12-06

作者简介:孙  洁(1965-  ),男,河南柘城人,财政部财政科学研究所副教授,管理科学与工程专业博士,研究方向:城市管理与建设工程管理


010-88191186,013141322719

mofsj@163.com


文章分类: 出版著作
分享到: